从汲取型到分利型:我国“乡村关系”演进过程的法理分析

发布时间:2019-06-02 17:34:41 来源:中国农村传媒网

 

华东政法大学法律学院  上海  200333

  要:乡村关系是国家治理进入乡村社会的通道,乡镇政府通过“任务分配”和“利益分享”的形式支配村庄。乡镇政府代表的国家权力和村委会代表的社会权力之间的权力边界模糊,双轨政治路径中构建的权、责、利三者非均衡分布。据此,我们提倡互动治理和多元治理方式,在制度和策略上加以完善,从而实现乡村关系的重塑。

关键词:乡村关系;乡镇政府;税费改革;治理模式;

引言

乡村关系,是指乡镇政府与村庄治理之间相互作用、相互影响的关系。又因为乡镇政府是国家基层政权的行使者,村委会是村民自治和村庄治理的权力体现,所以乡村关系在一定程度上表现在乡镇政府和村委会的关系上。乡村关系是国家治理进入乡村社会的通道,其状态影响着国家权力和社会权力的边界。权力边界在乡村社会中的逻辑变化,对应乡村关系的不同阶段,由“汲取型”到“悬浮型”再到“分利型”。乡村治理转型需要革新体制的权力运作逻辑和实现方式,不断改革和调适乡村关系。从政治效应、公民意识、经济发展三个方面来谋求达成均衡性关系。[1]

一、文献述评

在中国农村政治中占据核心地位的乡镇政权和村民自治权的有机衔接,一直是学术界重视和关注的问题。如何在现有的制度框架内实现非体制内的权力对接,即划分乡政管理权与村民自治权的乡政、村治的边界,具有理论和实践意义。中国的乡村制度演变过程实为国家对乡村基层把控力度的延伸和加强,这一演变过程可作为进一步观察中国乡村制度变迁的重要参照物。学者通常从三个层面进行研究。

第一,关于自治组织的建构,景跃进认为中国的官治传统和官本位文化会对村民自治制度产生影响,使村民自治制度有走向内卷化和行政化的可能。[2]从治理角度出发,村民自治制度作为一项乡村治理改革创新的基本的制度背景,基于乡村的任何制度设计都无法绕开它的影响。[3]村民自治制度受到政府的目标多样化和选择的制约,假设政府缺乏对社会自治力量进行培育的意识,民主自治的基础将经不起公共组织的干涉。在压力型体制下的政府还往往通过行政权力的合理化“指导”来尝试进入村庄,村民自治权利将会被悬空。[4]

第二,关于民主自治权利的救济,徐勇认为需要建构多层次立体的权利救助机制,保障权利实现的主体性条件的成立。他认为“对农民的权利救助也应该纳入国家的救助体系之中”。[5]对村民自治权侵害的主要表现为:国家行政权对村民自治权的侵害, 司法权对村民自治权的侵害,其他社会主体对村民自治权的侵害。其未能实质性地揭露自治权异化的现实表现形式,应该通过提高村民的自治意识、培养民主习惯来实现有效的民主管理实践。[6]学者提出应加强村民的法制教育,增强法制观念。行政权非法干预村民自治权的可诉性方面,有学者提出应当建立相应的司法审查制度,将村民自治纳入行政诉讼的轨道。

第三,关于法制措施的供给, 乡镇权力结构党政不分、关系不顺的现象普遍存在, 乡镇人大作用未能得到发挥。在现有的条件下, 要求乡镇党政分开一步到位是不现实的。处理当前党政关系的现实模式是乡镇党委与乡镇人大、政府在职能明确分开的基础上人员适当兼职, 既适应目前农村基层政治稳定的实际需要, 也符合未来农村政治民主的发展方向。处理党政关系的关键在于通过法制的手段加以规范乡村关系,制定一部村民自治法将比村民委员会组织法更全面地规定农民在各个领域内应该享有的自治权利和地位。[7]制定有关村民自治的基本法律和程序性法律,以保障广大农民能够依法自治,依法行使并维护自己的民主权利,同时,应该“严格依法界定乡镇政府的行政权与村级组织的自治权”。

随着乡村民主政治的进一步发展,村民自治研究的重心从自治组织的建构转向村民自治权的权利保障,其趋势变化反映了农村政治的发展过程。

从总体上说,目前关于村民自治的研究多在于探讨其发展进程和制度措施上,着眼于如何保障村民自治权。侧重选举和民主话语,明显缺乏在治理语境下研究乡村关系的变化过程。本文着重通过分析乡村关系的形成路径,加以分析国家和社会关系,从宏观和理论层面上探讨村民自治的未来走向,以及在微观层次把握乡村关系的历史变迁。

二、乡村关系的历史变迁与逻辑过程

乡村关系以两级组织之间利益共享的强弱程度,可划分为汲取型、悬浮型、分利型三个时期。

(一)“汲取型”支配关系

税费改革之前,国家制定农业税征收标准,征收责任则层层落实在乡镇政府身上。而乡镇政府自身所能调控的财政资源和权威资源都比较匮乏,只能通过社会动员的方式集中推动某些专项工作或中心工作。

乡镇政府作为一个理性的经济人, 在其行政实践过程中保持和村级组织的“汲取型”支配关系,符合以最小成本获得最大利益的要求。税费改革前的乡村关系具体表现是“压力型体制”和“盈利型经济”,借助这种特殊的关系形态,国家意志深入农村基层,继而深刻影响了村庄的政治生活秩序。正是这种特殊的乡村关系导致了国家对农村的过度提取和乡村治理的合法性危机。基于这样的治理背景, 中央决定2005年前后在农村地区进行税费改革, 理顺乡村关系, 优化乡村治理结构。

(二)“悬浮型”关系状态

在后农业税费时代,地方政府在农村地区的公共服务支出通过转移支付形式替代原农业税费。乡村两级组织关系开始呈现出松散型、情感型等特征,处于一种政府介入适应状态。随着以农业税费为基础的利益共同体的崩解,乡镇政府和村委会的汲取型支配关系出现新变化,一是村组织对乡镇政府的依附性显著增强;二是乡镇政府对村干部的行政控制能力却越来越弱。乡镇政府不得不负责提供乡村日益增长的公共需求,使得国家政权悬浮在乡村社会上,此时乡村关系呈现为以情感运作为基础的悬浮型关系。

失去农业税费的征收加码,没有集体经济收入来源的村庄财政状况出现问题,村委会公共产品的供给完全依赖乡镇政府财政的转移支付。故村委会对乡镇政府的服从就有了逻辑上的必然性和民间话语上的合理性。在村级对乡镇依附性显著增强的同时, 乡镇对村干部的行政控制能力却越来越弱, 乡镇的权威性降低。从资源调控能力上看,随着农业税费征收的取消,乡镇政府自身财政能力日渐困顿,而财政依附于乡镇政府的村委会更是积极性难以调动。乡村关系由税费改革前的“利益捆绑”转化为“情感运作”,需要感情来推动村委会进一步落实农村建设和维稳工作。

农业税改革之后,乡村两级组织间的利益捆绑被解除,村委会在财政方面彻底依附于乡镇政府。而从乡镇作为一个理性经纪人,税改之后形成的新的利益格局不再符合其利益要求了。所以,尽管乡镇政府需要与乡村组织维持一定的支配性关系以便完成指标性考核任务,但是乡镇政府会一反常态,积极推动村民自治。

(三)“分利型”支配关系

随着国家资源下乡,乡镇政府的工作重心再次发生调整。各项指标工作的落实,在乡村关系里以分利为驱动力全面开展。乡镇政府积极打造亮点村、脱贫示范村,在项目资源中扮演申请和管理的角色。村委会在国家资源下乡和扶贫工作的开展中调整了行为策略,村干部的重心工作在于能为村庄争取来更多的项目资源。村委会与乡镇政府保持紧密的项目合作关系,同时配合乡镇政府实施项目并协调处理各种资源落地中的矛盾纠纷。在这样的大背景下,乡村关系又重新结成了利益共同体,只不过从汲取农民剩余价值的关系转化为瓜分国家资源的利益关系。

乡镇通过承接项目推动地区发展来获取资源和政绩,而项目的落地需要村组织的配合。村级组织为获取乡镇所承接的项目资源,积极配合乡镇的治理工作,并通过附属配套项目或微小工程承包等形式获得额外利益。这些资源构成了对村干部的利益激励,也形成了对村委会的利益捆绑。社会自主性的加强导致基础性结构的变化, 使国家与社会分离越来越明显。[8]

三、乡村关系治理规则重塑与改革设想

纵观整个乡村关系的逻辑演变和历史变迁,国家虽然以立法的形式赋予了村委会自治的权力,但是由于传统村落家族文化和既定制度格局的综合作用,实质权力有限的村委会,自身诉求往往屈服于“坚持党和政府的领导”的排他性权力的对抗中。同时村民自治作为创新性制度往往被认为会不断地自我强化并进行线性发展,受到制度内卷化的影响。单单的制度变革或者策略变通是不能够满足乡村关系问题的,只有进行更大范围的政治体制调整和相应的配套改革,才能够顶住压力,避免村民自治权利被“悬空”。

(一)法律完善与政治效应

划分国家-社会互动合作过程中的权力边界,丰富行政权和自治权的制度内涵和法律内涵。不仅需要完善可操作性的法规,明确规范乡镇政府与村委会的权责,还需要进行相关的基层权力配套设施改革。

第一,地方政府依据国家法律法规制定出地方实情的政策法规,明确乡村组织关系,合理划分权力界限。通过对《村委会组织法》第4条的解释和补充, 说明具体的指导方式和内容,以及村民自治组织“协助”的具体工作。

第二,以合理合法的渠道,在乡镇国家权力体系中体现村民的诉求,保障农民权益。在不改变村委会作为村民自治组织性质的基础上实现村委会与乡镇人大、乡镇政府的良性互动关系,同时对“过度自治化”也起到有效的防范作用。

(二)村民选举与公民权利意识

培养民众政治参与的意识,规范农村基层选举,同时在民众内部建立普遍的国家认可。平等、有效的村民选举能够促使村民权利意识的强化,使得他们能够采取积极行动来保障自己的经济利益和民主权利。通过对公民权利意识的培育,提高村民在村民选举中的政治效能感, 农村把政治参与理解为权利本身, 并为捍卫这种权利而采取行动。通过对“不规范利益捆绑”的抵制,从而实现乡村治理规则重塑。

(三)经济发展与民主政治

弱化乡镇行政权的强力性质,凸显项目资源的激励性质,以农村经济发展增强村民自治权的议价能力。改革开放以来,随着农村制度创新和国家资源下乡,中国新农村经济得到了巨大的发展,而经济发展对村民选举的影响属于“强相关”因素[9]。通过经济结构的分化来推动乡村民主的发展,从而在内部突破乡村两级组织之间的支配性关系,解决利益捆绑问题。即通过促成其经济结构升级和利益优化,并最终转化为对农村基层民主政治现代化的驱动力。

四、结语

乡村关系是现代基层民主政治和乡村治理的表现形式, 在演进中受到历史传统、现实格局、法律制度等诸多方面因素的影响。以农业税改革为分界点探讨乡镇政府和村委会之间的关系状态和矛盾冲突,税费改革更深层次的目标, 即转变基层政府职能、实现国家和农民的“服务型”关系并没有完成。本文并非将乡镇政府假设为乡村社会的对立面, 而是试图理解乡镇政府的行为动机和约束条件,从而厘清乡村关系的演变逻辑。分别在政治效应、公民意识、经济发展三方面加以体现,国家与社会关系的调整目标并不是国家与社会的隔离,而是确保国家权力介入与社会自主性之间的平衡。不停的调试乡村关系,从而推动乡村治理转型。

参考文献

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[2]景跃进.政治空间的转换—制度变迁与技术操作[M].北京:中国社会科学出版社,2004

[3]杨雪冬.市场发育、社会生长和公共权力构建—以县为微观分析单位[M].郑州:河南人民出版社,2002.

[4]陆相欣.农村社会学[M.郑州:郑州大学出版社,2006.

[5]徐勇.村民自治的深化:权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向[J].学习与探索,2005(04):61-67.

[6] 吕云峰.村民自治权法律救济研究[J].农业经济,2012(12):28-29.

[7]任自力,尹田.中国村民自治与法律维权[M.北京:法律出版社,2005

[8]金太军.关于乡镇人大主席团的立法现状及发展设想[J].人大研究,1999(07):9-13.

[9]何包钢,郎友兴.村民选举中的竞争:对浙江个案的分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2000(05):22-28.

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